Subordinantes y subordinados: la lógica oculta del poder entre Estados

Iguales en el papel, desiguales en los hechos

Desde 1648, cuando la Paz de Westfalia consolidó la idea de Estados soberanos como unidad básica del orden mundial, el sistema internacional descansa sobre una ficción útil: todos los Estados son jurídicamente iguales. La Carta de las Naciones Unidas lo consagra en su artículo 2.1, que reconoce el "principio de la igualdad soberana" de todos sus miembros. Es una ficción necesaria para que exista un orden basado en reglas. Pero es, también, solo eso: una ficción jurídica que convive, incómodamente, con una realidad de poder radicalmente desigual.

Esa brecha entre la norma y el poder no es un defecto de diseño ocasional: es la estructura misma del sistema. Un Estado con capacidad militar, financiera o cultural muy superior a la de otro tiende, históricamente, a subordinarlo —a imponerle su voluntad— independientemente de la ideología del gobierno de turno. Esto no depende de si gobierna la izquierda o la derecha: depende de la posición relativa de poder. Y esa subordinación se ejerce, verificablemente, de tres formas distintas.

Cuando la misma acción tiene dos precios distintos

El caso más citado, y mejor documentado, de esta asimetría es la segunda Guerra del Golfo. En 2002 y 2003, el gobierno de Estados Unidos sostuvo ante la ONU que Irak poseía armas de destrucción masiva. Sobre esa base se lanzó la invasión de marzo de 2003. Años después, la propia administración estadounidense reconoció que buena parte de esa inteligencia era incorrecta: no se encontraron los arsenales invocados como justificación de la guerra. Para entonces, el país ya había sido ocupado, su gobierno derrocado y Saddam Hussein ejecutado en 2006 tras un juicio local.

Entre abril de 2003, en pleno colapso del Estado iraquí, el Museo Nacional de Irak en Bagdad —depositario de una de las colecciones más importantes del mundo sobre las civilizaciones sumeria, acadia y babilónica— fue saqueado durante horas sin protección militar efectiva. Se estima que desaparecieron alrededor de 15.000 piezas, entre ellas tablillas de arcilla con escritura cuneiforme, uno de los registros más antiguos conocidos de la escritura humana. Buena parte de ese patrimonio sigue sin recuperarse.

El mismo patrón asimétrico aparece en otros dos episodios frecuentemente comparados entre sí en la literatura de relaciones internacionales: la anexión china del Tíbet en 1950-51, y las dos guerras rusas en Chechenia (1994-96 y 1999-2009), documentadas por organismos como Human Rights Watch y Amnistía Internacional por violaciones graves de derechos humanos. En ninguno de los dos casos los jefes de Estado involucrados —fueran chinos o rusos— comparecieron ante un tribunal internacional. La variable común a los tres episodios no es la ideología de quien gobierna, sino la posición de poder del Estado que actúa frente al sistema internacional que, en teoría, debería juzgarlo.

Subordinación económica: el primer empréstito y sus letras chicas

Antes del poder militar directo existe una forma de subordinación más antigua y, a menudo, más duradera: la deuda externa contraída en condiciones que el deudor no puede honrar. El caso fundacional de esta dinámica en Hispanoamérica es el empréstito que la provincia de Buenos Aires firmó en 1824 con la banca londinense Baring Brothers, negociado por el ministro Bernardino Rivadavia.

El economista y ensayista argentino Raúl Scalabrini Ortiz reconstruyó este episodio en Política británica en el Río de la Plata, apoyándose a su vez en un testimonio de época: el vizconde de Chateaubriand, en un libro publicado en 1838, calculó que entre 1822 y 1826 Gran Bretaña colocó diez empréstitos distintos entre las nuevas repúblicas hispanoamericanas recién independizadas de España, por sumas muy superiores a lo que esos gobiernos podían pagar.

El mecanismo se repite en las décadas siguientes con distintas repúblicas de la región, cada una negociando por separado con casas bancarias londinenses —Baring, Goldschmidt y otras— en condiciones de descuento y comisión que garantizaban a los prestamistas un ingreso alto independientemente de si el deudor cumplía o no. Vista en conjunto, la ola de empréstitos de 1822-1826 fue el instrumento con el que el Imperio británico convirtió la independencia jurídica recién ganada por estas repúblicas en dependencia financiera de facto: sin disparar un tiro, sin firmar un tratado de sometimiento, simplemente prestando dinero en condiciones imposibles de honrar y refinanciando después bajo condiciones cada vez más gravosas.

Poder blando: conquistar sin que el otro lo note

Hay una tercera forma de subordinación, más lenta de construir pero más difícil de revertir que la militar o la económica: lograr que el subordinado adopte como propias las ideas, categorías y preferencias del Estado dominante, de modo que actúe según esos intereses sin que nadie tenga que ordenárselo. El politólogo Joseph Nye —profesor en Harvard y funcionario del Departamento de Defensa durante la administración Clinton— acuñó para esto el término soft power, poder blando, a fines de los años ochenta.

Para Nye, un país puede obtener los resultados que prefiere en política mundial porque otros países lo admiran, imitan su ejemplo o aspiran a su nivel de prosperidad, y por eso deciden seguirlo por voluntad propia. En esa clave, establecer la agenda y estructurar de antemano el marco del debate es tan eficaz —o más— que forzar a alguien a cambiar de postura en una negociación puntual. Entre los instrumentos que identifica están la diplomacia pública, los programas de intercambio de estudiantes, la ayuda al desarrollo y, sobre todo, la cultura de masas: cine, televisión, música e internet.

Lo notable es que esta idea no nace con Nye ni es exclusiva de un sector político. Tres décadas antes, el teórico realista Hans Morgenthau —judío alemán que huyó del nazismo hacia Ginebra y luego Chicago, y uno de los fundadores de las relaciones internacionales como disciplina académica— ya distinguía en su obra clásica Politics Among Nations (1948) tres métodos de imperialismo: el militar, el económico y el cultural. Para Morgenthau, el imperialismo cultural —conquistar las mentalidades de los ciudadanos de otro Estado hasta que actúen como se desea sin necesidad de coerción— era, si tenía éxito por sí solo, la forma de dominación más completa y duradera de todas, porque no dependía de mantener un ejército de ocupación ni de sostener presiones económicas indefinidamente.

Brzezinski documentaba el punto con cifras concretas de su época: los programas de televisión y las películas estadounidenses representaban entonces alrededor de tres cuartas partes del mercado global de entretenimiento, el inglés se había consolidado como la lengua dominante de internet, y Estados Unidos recibía cada año a cientos de miles de estudiantes extranjeros —muchos de los cuales, al regresar a sus países, llevaban consigo hábitos, categorías de pensamiento y preferencias formadas allí. Tres autores —uno demócrata de gobierno, uno republicano exiliado del nazismo, uno asesor tanto de Carter como de Obama— coinciden, con vocabulario distinto, en describir el mismo mecanismo.

El poder blando no tiene dueño fijo, y a veces fracasa

Ninguno de estos tres autores presenta el poder blando como una anomalía exclusivamente estadounidense. La Unión Soviética operó una maquinaria equivalente durante la Guerra Fría: la Universidad Patricio Lumumba, fundada en Moscú en 1960, formó gratuitamente a miles de estudiantes de África, Asia y América Latina en un entorno diseñado para producir cuadros dirigentes alineados ideológicamente con Moscú si esos estudiantes llegaban después al gobierno en sus países de origen.

China intentó replicar esa lógica a partir de 2004 con los Institutos Confucio, centros de enseñanza de idioma y cultura china instalados dentro de universidades extranjeras con financiamiento del gobierno chino. En Estados Unidos llegaron a funcionar más de cien. Pero el experimento, a diferencia del soviético, tropezó con una resistencia institucional fuerte.